关于进一步完善税源监控工作的探讨

一、税源监控的内容及在税收征管中的地位

　　所谓税源监控，就是指对税收的来源进行监督、管理、把握、调节和控制。具体来讲，就是在税收征管过程中，以掌握应征税款为目的，采取税务登记、纳税鉴定、纳税申报、税务检查等一系列科学方法对税源进行监督和管理，对纳税人、征税对象等税源要素进行控制，保障税收收入的总体规模及发展趋势，并通过对收入状况的信息反馈，对税源的发展变化趋势能够更进一步、更及时地了解和掌握。

　　新征管模式下的税源监控，是在网络信息技术的支撑下，税务部门依靠自身并借助社会力量，对税源分布及变化情况实施有效监控的活动。它是税收征管的有机组成部分，是征管工作的起点和基础。只有核实和控制了税源，才能使征管措施有的放矢，才能使税收任务建立在坚实可靠的基础之上，才能增强组织收入的预见性、主动性及确保完成收入任务的稳定性。目前，随着我国经济体制改革不断深化，纳税人开业、歇业、停业、重组、兼并、破产等情况的不断发生，企业经济性质、经营形式、生产规模和分配方式不断发生变化，各种经济成份特别是公有经济，正在通过改制变成以股份制为特征的混合经济，税源变动将更激烈、更深刻、更频繁，税源的流动性和隐蔽性越来越强，税源监控的难度越来越大。要掌握税源变动，争取工作主动，有效控制税源流失，就必须强化税源监控。这对于巩固和完善新征管模式，保证新税制的顺利实施，适应社会主义市场经济的发展，都具有重大的意义。

二、税源监控工作中存在的主要问题

　　（一）管理制度不完善，职责不明确。

　　长期以来，始终把税源监控作为贯穿征管始终的一项工作，但对每个环节的哪些内容属于税源监控工作，其在整体监控工作中的任务与责任规定并不明确。就系统整体而言，目前对税源监控的概念、作用、内容、途径、方法、监控能力与水平的评价方法等，没有建立一整套行之有效的制度和规定，虽然确定了以计会部门为监控工作的牵头单位，各科室相互配合的工作机制，但在实际工作中，各科室（或税务所的各岗位）多根据自身的特点开展工作，缺少及时的信息交换和协同工作，最终造成将入库情况的统计分析当作税源监控工作来做的普遍现象，各税务所税源监控人员也主要负责收入的统计分析。这种税源监控，造成我们只掌握入库数据，而对其入库数据的合理性、实际税源规模等情况并不十分清楚，因此，很难达到对税源实施全面监控的效果和目的。

　　（二）税源监控工作方式不规范，系统性不强，工作效率不高。

　　目前的税源监控因工作内容和范围不确定，且没有统一规范的操作规程，在完成税务登记、申报录入、税款入库销号等征管环节后，通过对入库情况进行前后期对比分析，发现问题，进行税务检查，或者进行有关情况的调查核实，主要是针对某些发现的个别情况和问题直接向纳税人进一步取得信息，而在此之后，这些信息并未被充分应用。这种缺乏系统性的就事论事、一事一议的工作模式，其工作效果主要依靠分析、调查人员的经验，造成税源监控工作质量及效率不高。

　　（三）部门配合乏力，信息不共享。

　　在市场经济条件下，税源遍布于社会经济生活的各个方面。在全社会依法纳税的自觉性没有提高到一定程度的情况下，要将所有税源置于我们的监督控制之下，仅靠税务部门一己之力是不可能的。这需要政府及所有负有经济管理职能的部门，甚至全社会的共同配合、资源共享。而目前的社会综合部门还未能将税源监控工作（包括配合工作和信息传递等）列入自身的工作范围，即使有相关法律提及此责任，但因缺乏关于具体协调工作程序、责任等内容的立法保证而难以落实。这种政府工作机制，造成了税务机关只能主要依靠纳税人报告得到信息，很难保证其及时、全面和真实性，税源监控能力和水平很难达到经济发展的要求。加之，税务系统内部未能很好解决各岗位之间、各科室之间的信息传递和配合工作，也严重制约着税源监控工作的开展。

三、进一步加强税源监控工作的建议

　　鉴于上述情况，如何选择有效的税源监控方式，减少和避免税收流失，迫切需要建立一套完整科学的税源监控体系，有效发挥税收管理员的作用，运用科学的管理方法，抓住每一个征收环节，注重涉税信息的开发利用，不断提高税源监控工作的整体水平。目前应做好以下几个方面的工作：

　　（一）加速税源管理的电子化进程，建立以税收分析和决策支持为主的决策支持管理系统。

　　税源监控是以计算机技术的应用为前提的，税务部门通过计算机网络现代化技术，不仅可以准确掌握纳税人的各种涉税信息，税源变化情况，提高税源监控的工作效率和统计、分析、预测水平，而且还可通过与其他职能部门的联网，达到资料共享、信息快捷传递的目的，使税源监控成为社会综合经济管理的主要组成部分，形成一个严密、科学的监控体系和全方位、高效率的税源监控网络。因此，要加快计算机网络建设，为实现信息数据共享创造条件；开发税源分析管理软件，迅速、准确地进行税收经济指标和企业财务指标的分析考核。同时，应建立信息数据处理及税收预警、分析、决策等应用系统，在对全局税收数据的广泛收集和存储的基础上，建立数据仓库，通过数理统计模型，对税收数据进行智能分析，为管理层和决策层提供准确、 高效的决策支持服务。

　　（二）建立运转协调的税源监控网络管理体系。

　　加快税控系统计算机网络建设，建立健全以税收征管质量考核指标为主体的税源监控体系。一要建立重点税源户的分类管理体系，力求税源资料由计算机自动完成，避免执法的随意性和重复收集信息。二要与政府相关部门实现信息共享，与工商行政管理、财政、物价、技术监督、民政等部门实现纳税人办理工商登记、行政事业性收费许可证、全国企事业单位机构统一编码、社会团体和非企业单位许可证系统的信息交流，从源头控制漏征漏管，追踪失散户，防止利用假停歇业等手段偷税。工商、税务部门要建立健全定期通报及户管联网协作管理联席会议制度，及时传送户源动态。工商登记户与税务登记户管清册或数据库应定期交流，拟按半年交换；对工商、税务登记的新开户、变更户、非正常户、注销户清册或数据库也应定期传送，拟按季进行交换，做到动态和静态相结合。三要实行地税、国税联网，交流相关税种数据电文申报缴纳和其他经营状况指标情况，与银行、保险、建设、土地管理、房地产管理、交通部门交流纳税人金融资产、固定资产、房屋出租等信息，掌握纳税人经营、资产、租金状况，为稽核评税、反避税、稽查选案、税收保全和查处\“非正常户\”提供资料。四要实施税务号码制度，即\“个人经济身份证\” 制度，将居民身份证号码作为个人所得税纳税人税务编码，个人从事各种活动的收入（如不动产获得的收益、继承遗产的收益、银行利息收入、工资薪金收入、社会保险收入、福利收入等）和支出信息均在此税务号码下，这些信息最终将从各个部门和银行、邮局、企业等处汇集到税务机关，税务机关就能通过计算机网络进行集中处理，方便准确地掌握纳税人的各项收入情况，从而更有效地控制和审核个人的纳税申报。

　　（三）加强部门协调，编织覆盖社会各方面的税源监控体系。

　　有经济活动的地方就有税源存在，既有显性税源，也有隐性税源；既有固定税源，也有流动税源。受人力、财力的制约，税务机关不可能将所有税源户都纳入控制范围，这就需要在有效发挥税收管理员作用的同时，充分调动社会各阶层人员的积极性，建立覆盖面广的社会协税护税网络，形成全方位的税源监控格局。要充分依靠广大人民群众的协税护税积极性，建立市、区、街乡和社区四级协税护税网络，为零散税源的征收提供配合和帮助。

　　（四）有效发挥税收管理员的作用，提高税源管理工作的精细化水平。

　　1、按照“点面结合”的原则，本着抓大顾小的思路，根据重点税源户和一般税源户的特点和区别，明确税收管理员工作的相应内容和要求，实施分类管理，管好户，弄准数。

　　2、根据管理工作的需要，不断强化税收管理员的业务培训和综合教育，特别是定期或不定期地开展所与所之间、局与局之间的税收管理员工作座谈和经验交流活动，提高税收管理员的业务水平和工作经验，更好地适应纳税人的需要，更好地适应经济社会的发展。

　　3、提高税收管理员的廉政意识，保持管理工作廉洁高效地进行。要加强思想教育、完善制度建设、严格监督机制，为税源管理工作提供保障。

　　（五）全面推行“纳税人纳税信誉等级评定管理办法”，不断健全重点税源的监控管理体系。

　　全面推行对纳税人的“纳税信誉等级评定管理办法”，是适应市场经济体制的要求，促进纳税人依法纳税，守法经营，公平竞争，为经济发展提供良好的税收环境应运而生的，它通过对纳税人依法纳税情况的评估，采取不同等级企业享受有不同的待遇，体现了诚信税收的优越性。落实信誉等级管理，企业增强了自我依法纳税意识，同时促进了税收征管水平的提高。同时，通过推行纳税信誉等级分类管理制度，来加强税收监控，提高税收风险预警能力以及征管质量和效率，因此，我们应积极的实践和探索。通过对纳税人设置A、B、C类三个等级，即划分为良好纳税信誉、一般纳税信誉、不良纳税信誉等级的纳税人。对A类纳税人开通绿色通道，实行一窗式服务；对B类纳税人要有的放矢地加强指导，促进其进入A类企业；对C类纳税人要重点加强管理检查，加大处罚力度，解决目前管理偏松或放弃管理的问题，提高不良信誉以及税收违法的风险成本，有效降低非正常户和零申报户的比例，以促进全社会诚信纳税良好风尚的形成。

　　通过在对纳税人依法纳税情况评估的基础上，对重点税源实行A、B、C重点式管理：即：将税源较大、行业特殊、稽查发现问题较多的企业作为A类企业管理，实行经常与重点相结合、静态与动态相结合的强化管理模式，采取联系制度：即对重点税源户及重点税源户所在各街乡镇应确立一对一的重点联系人，以便及时掌握重点税源户的情况。重点联系人，对重点纳税户的监控，一是要实现实地调查：即定期应深入到重点税源企业，了解企业的生产经营情况、财务变动情况与关联企业的业务往来及缴纳税款的规模、发展趋势等一系列情况。二是要实现实时监控即：税务所的重点联系人定期对所联系的每一户重点税源户基本情况进行摸底，对其经济性质、经营规模、经营形式、核算方式等进行详细的登记，掌握和了解企业的生产经营、财务核算、纳税情况等基础性信息。三是重点税源实现全面控管，通过与工商、国税等部门的横向联系，切实增强对重点税源企业监控的针对性和时效性。四是建立纳税预警机制，采取事前介入、事中管理、事后防范的办法。将税源相对较大但增量较小、财务制度健全、纳税信誉较好的企业作为B类企业管理，实行定期和日常相结合的一般性管理模式；将税源小且增量较小、财务制度不健全的企业作为C类企业管理，实行核定征收和查账征收相结合的粗放型管理模式。要采取以计算机为依托，以纳税人纳税申报资料与税务登记资料、社会网络获取资料对比排查为手段，实施全面、统一、规范、有效的“覆盖式管理”。