我国社会保障筹资方式及费改税研究

　　一、我国社会保障制度改革的目标是建立和健全独立于企业之外、社会统筹和个人账户相结合、资金来源多渠道、管理和服务社会化的社会保障体系。九十年代以来，我国逐步建立了以“三条保障线”、“两个确保”为主要内容的社会保障体系框架，为我国成功克服通货膨胀困扰，抵御亚洲金融危机冲击， 实施国民经济结构调整，推动国有企业改革，实现经济软着陆，起到了很好的“稳定器”和“减震阀”作用。但是，我国目前的社会保障体系还不尽完善，突出表现在基金收缴难，征收力度小，来源不稳定，远不能适应建立社会主义市场经济体制特别是建立现代企业制度的要求。

　　完善社会保障体系，关键是要有一个稳定、可靠的资金筹措机制。我国从1986年起，开始建立企业职工养老保险制度和失业保险制度，对养老保险基金和失业保险基金实行社会统筹，资金筹措采取统筹缴费形式，即以企业在职职工的工资总额为缴费依据，由企业和职工分别按规定的比例缴纳，基金的征收、管理和支付都由劳动和社会保障部门负责，这种方式打破了长期以来实行的“企业保障”的历史，向社会化管理迈出了重要一步。但是也存在一些突出问题和矛盾：一是筹资机制不健全。企业基本上实行差额征缴，征缴情况难以考核，缴多缴少难以掌握，再加上随意减免、协议缴费等不规范手段的存在，使逃费、避费行为屡禁不止，资金来源不稳定，收缴率很低，大量应收资金收不上来。1999年，全国企业欠缴社会保险金388亿元，个别地区收缴率仅为72 %，这还是按差额缴拨统计的。二是管理操作不规范。由于采取差额征缴，需要上缴的企业只将差额部分缴给社会保险经办机构，需要弥补的企业按照差额部分由社会保险经办机构弥补，客观上强化了养老保险由企业实行封闭运行、自我保险的旧体制，经济效益好的企业随意扩大支付范围，增加支出项目，提高待遇标准；而效益差的企业则大量拖欠职工养老金，并致使企业缴费意识淡薄，有的甚至挤占、挪用养老金。1998年劳动保障部对全国养老保险基金和失业保险基金进行专项审计，查出违纪金额 174亿元。三是社会保障覆盖面窄。目前参加社会保险的企业以国有企业和部分集体企业为主，而一些效益好、负担轻的集体企业、外商投资企业、私营企业和个体工商户没有参加，这一方面说明一些企业参保意识不强、现行法律不够严格，但另一方面也说明社会保险经办机构缺乏掌握外商投资企业、私营企业和个体工商户基本情况的手段和条件。1998年底，全国参加基本养老保险的职工仅占全部职工的73%，参加失业保险的职工占56%.四是造成社会保险经办机构职能错位。社会保障制度改革的重要目标之一就是要提高管理和服务的社会化水平，使企业不再承担应由社会承担的事务性工作，保证企业集中精力从事生产经营。由于社会保险基金的收、支等项工作均由社会保险经办机构负责，使社会保险经办机构将其工作重心放在基金收缴上，影响了社会保险管理和服务社会化工作的深入开展，出现了“只管钱，不管事”的现象，而企业离退休人员待遇的审核、养老金的发放等工作仍要企业承担。五是制度设计不合理。现行的养老保险实行统筹账户和个人账户相结合，统筹账户用于当期发放，个人账户用于积累。个人账户由职工个人缴费和统筹账户划入一部分组成。但由于大多数地区养老保险基金统筹部分入不敷出，不得不动用个人账户资金，用于当期发放，致使个人账户成了空帐。即使收支略有结余的地区，个人账户资金也不完整。这种状况不仅为以后老龄化到来时的支付带来很大压力，也会引起个人账户的本金、利息等债务纠纷。

　　二、由于存在上述问题，财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局于1998年初联合下发了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》，提出基本养老保险费可以由税务机关代征，1999年初，国务院第259号令颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，明确规定社会保险费可以由税务机关征收。其实，在此之前，全国已有湖北省武汉市、辽宁省盘锦市等少数地方实行地税部门代征，1998年后，全国陆续有云南、安徽、重庆、浙江等19个省市实行税务部门征收社会保险费。从近两年来的工作实践表明，地税部门征收社会保险费确实带来了一些积极的变化：

　　（一）征缴和管理效率明显提高。地税部门作为专门的征收部门，有一支训练有素专业化程度较高的税务干部队伍，有较为完备的征收设施，有一套较为成熟有效的征收机制，可以最大限度地避免企业欠缴、漏缴、少缴的现象，切实提高征缴率，浙江、广东、安徽等省这两年实行地税征收后征缴率一直保持在 95%左右；地税部门介入后，可以从体制上保证社会保险费由“差额”缴拨转变为“全额”缴拨，杜绝“协议缴费”等不规范行为，为企业职工的保险金按时、足额发放创造了制度条件；此外，地税部门征收社会保险费，彻底实现了社会保险费收、支分开运行，做到了“地税征收、财政监管、社保发放”，形成了各自职责明确而又相互协作、相互监督、相互制约的管理机制，从而建立起真正意义上的收支两条线管理体制。

　　（二）社会保险覆盖面明显扩大。地税部门在长期的税收工作中，对企业的情况较为熟悉，特别是对重点扩面的集体企业、外商投资企业、私营企业和个体工商户有较全面的了解，掌握其财务收支状况，这就为扩面征缴工作打下了良好的基础。同时地税部门可以运用税收征管办法，采取强制手段督促其按时、足额缴纳社会保险费。安徽省1999年底全省参加养老保险人数达到322万，覆盖面为86 %，参加失业保险340万，覆盖面为81%，比接手前提高近20个百分点。

　　（三）降低了征收成本。由于地税部门征收社会保险费不需要专门的机构和人员，仅是工作量有所加大，并且能够将社会保险费视同税收，在征收时按照税收征管模式进行申报和开票，使得征收成本明显降低。以安徽省为例，地税部门征收社会保险费的直接成本主要是票据、软件开发、管理系统损耗及必要的人员补贴，1999年全省征收成本大约在1000万元左右。而过去社保经办机构的经费主要来源是从当年征收的基金中按3%的比例提取管理费，按此测算1999年就可提取管理费6000万元。很显然，征收成本明显下降。何况地税部门征收社会保险费要纳入财政专户管理，这就基本杜绝了基金被挤占、挪用的可能，由此节约的资金会更大，这无疑对社会保险费的安全完整是大有好处的。

　　（四）为建立社会保障预算、开征社会保障税积累了经验，打下了基础。地税部门征收社会保险费比照税收管理模式，采取税收管理办法，使得社会保险费的征收流程与税款征收流程相一致。这样不仅推动了社会保险费征缴工作，也为建立社会保障预算、开征社会保障税打下了坚实的基础。

　　当然，对地税部门而言，征收社会保险费也面临不少问题，主要是：

　　（一）思想认识不到位。一些部门和单位对地税部门征收社会保险费的意义认识模糊，错误认为这是地税部门的份外事情，是揽来的活，仍然停留在 “代征”的概念上，在工作中不配合，不协作，有时甚至故意制造一些障碍；一些地税机关对征收社会保险费工作的认识也不到位，认为征费不是本职工作，在征税和征费资金调配发生矛盾时，往往考虑完成税收任务的多；少数缴费单位缴费意识不高，认为在税收上不敢马虎，但在缴费上就可以与税务部门讨价还价，特别是一些缴费多而发放养老金少的企业，不愿缴费，拖欠严重，少数企业以少报职工人数、工资总额等办法逃避缴费义务。据统计，安徽省1999年欠费总额达14.5 亿元，企业少报缴费工资基数13亿元，漏缴养老金2.6亿元。

　　（二）缺乏必要的强制性手段。国务院《社会保险费征缴条例》将企业登记、申报等处罚权都划归劳动部门，而没有赋予地税部门相应的权力，严重影响征收工作的开展。安徽省政府办公厅曾以文件形式明确税务部门征收基金可以比照《税收征管法》实施处罚，但这个文件的法律效力不强。新的《税收征管法》对地税部门在征收社会保险费时，遇到拒缴、少缴或拖欠基金的，也没有规定可以比照税收采取扣款、罚款和保全等强制性手段。

　　（三）地税部门在整个征收过程中处于比较被动的地位。现行社会保险基金征收的环节较多，企业的参费登记要到社保部门办理，缴费基数由社保部门核定，缴费计划由社保部门预编报财政部门审核后由地税部门执行，缴费检查主要由劳动部门负责，地税部门只是接受社保部门提供的缴费基数进行征收，仅承担征收全过程中的一部分工作，没有政策的管理权和解释权，工作十分被动，税务部门很难象税收那样，从税务登记到申报征收到税务稽查以及行政复议等对缴费单位进行全方位管理，如对缴费工资基数的核定，对参保人员的确定等，所以完成征缴任务的主动权不完全取决于税务部门。

　　（四）统计口径不一致，对完成征缴率的目标影响较大。地税部门在进行社会保险费征缴统计分析时，是比照税收口径处理的，即把当期清欠的社会保险费一并统计到征缴率里面，但是劳动和社保部门则不承认这么做，他们总是用当期征缴数与应缴数相比较，这就产生了分歧，导致每年地税部门和劳动部门的统计数据都不一致。但是如果按照劳动部门的统计口径，完成90%以上的征缴率目标又很困难，原因一是当期社会保险费很难足额征收。以养老保险费为例，目前社保部门提供的应征数中，企业正常申报缴纳的保险费大约仅占当月应征数70%；因企业困难、资金紧张不能按时缴纳的约占18%；因企业停产、倒闭、破产而无法缴纳的约占12%，当期的保险费无法全额征收上来。二是清欠难度越来越大。仍以养老保险费为例，安徽省地税部门接收征收工作以来，征集率虽逐月提高，但主要是靠清理以前年度的欠费，如果剔除清欠因素，征缴率只有80%左右。尚余的欠费，主要发生在那些已经破立、停产或特困企业，基本属于死欠，难以清理入库。

　　（五）社会保险费统筹层次仍然比较低。从全国来看，大多数省市社会保险统筹是以县、市为单位，统筹层次较低，较低的统筹层次实际上限制了劳动力跨地区的流动，虽然目前国家规定职工跨统筹范围调动时可以转移个人帐户，但由于个人帐户是“空帐”运行，所以职工调动时个人帐户上实际上无钱可转，如果不能转出，今后他退休领取的保险金就会减少，职工的社会保障利益就会受到损失，这对个体工商户、“三资”企业和私营企业的参保积极性也会产生不好的影响。

　　三、我们认为，在深化社会保障制度改革过程中，应当对现行社会保障筹资方式进行改革，改费为税。

　　其实，叫“费”和叫“税”不光是名称的改变，本质上也有区别。征“费”属于行政手段，征“税”则是法律手段。从国际上看，目前社会保障筹资方式就有“税”、“捐”、“缴款”以及“公积金”等多种名称叫法，但大多数国家都叫“税”。因此，我们认为，作为由税务部门征收、纳入政府财政预算管理、用于公共产品支出的收入，叫“税”更为合法、科学、规范和合理。

　　实行社会保障费改税，有利于理顺分配关系，规范政府分配手段。在市场经济条件下，社会保障职能都是由政府承担的，这就要求政府要从国民收入分配中拿出一部分资金用于社会保障支出，而财政是以政府为主体的分配活动，理应承担起筹集社会保障资金的责任；在财政筹集收入的分配手段中，最规范、最有效、最具代表性的手段就是税收。因此，通过社会保障税筹集社保资金是市场经济发展的内在要求，是从制度上理顺我国当前过多过滥的收费冲击国民收入分配秩序的现象。

　　实行社会保障费改税，也有利于进一步完善我国现行税制。我国现行税制是1994年起实施的，这套税制是在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨时期出台的，是应对经济过热的产物，实行的是以流转税和所得税为主体的税制，实践中，所得税的主体地位并不显著，更不巩固，随着我国社会主义市场经济体制的确立，需要继续对我国现行税制进行结构性、整体性改革，其中一条很重要的方面就是要提高所得税的主体地位，强化所得税的功能作用。开征社会保障税正是符合了这一改革的方向，可以提高所得税在税制体系中的地位，有利于我国税制向所得税为主体的税制模式转变；社会保障税的累退性特征可以起到“蓄水池”的作用，有利于维持社会总需求的基本平衡，烫平经济波动的周期性影响。

　　应当看到，我国实行社会保障筹资方式由费改税的时机基本成熟。近两年来，部分省、市征收社会保险费的实践表明，各地基本上是按照税收征管的模式征收社会保险费的，从缴费登记、票据管理到征收流程都完全与税收一样；国际上130多个国家都是通过社会保障税形式筹集社会保障资金，很多国家已成为头号税种，这些国家即使在社会保障制度出现问题时，也从未考虑过要放弃社会保障税，而是考虑如何去改进和完善税收这种筹资方式，这些经验对我们应有启发，值得借鉴；随着我国加入WTO，人员的国际流动将更为频繁，社会保障制度也要更多地考虑与国际接轨，从征收方式、保障待遇以及税收协定都要考虑社会保障因素。这些都要求我国应该尽快改革社会保障筹资方式，开征社会保障税。

　　四、我们设想，实行社会保障筹资方式由费改税后的税制基本框架是：

　　（一）扩大纳税义务人范围。我国现行社会保障的覆盖范围主要包括国有企业、集体企业职工，而一部分城镇集体企业、部分外商投资企业、大部分私营企业和个体工商户的职工都未纳入保障范围，导致不同所有制企业负担不公平和职工待遇不平等。应当知道，社会保障是政府在承诺范围内承担最后责任的基本保险，是一种法定的强制保险，它应遵循“大数法则”，即参加保险的人数越多，互济功能就越大，抗御风险的能力就越强。因此，我们主张，开征社会保障税，纳税义务人应包括所有城镇企业、单位和个体工商户，使社会保障覆盖城镇全体劳动者。这里面的一个难点是要不要把机关事业单位的职工包括在社会保障税的纳税义务人范围，从理论上说，对机关和由财政供给的事业单位征税实际上是对财政的行政事业性支出征税，似乎没有实质性意义，国外大多数国家对公务员都实行一套相对独立的社会保险制度，资金由财政直接拨款，日常管理也由财政直接负责，美国则对公务员同样征收社会保障税。我国目前的公务员运作制度还不规范，机关和实行财政全额补助的事业单位的工作人员的养老、医疗基本上是由国家包下来的，从市场经济的发展趋势看，我国的公务员制度还要进行改革并逐步与国际接轨，进入公务员队伍不等于进了保险箱，同样存在下岗、失业等情况，因此，从完善我国社会保障制度的高度来讲，应当保持这套制度的规范性、统一性和公平性，也就应该要把机关事业单位及其职工纳入社会保障税的纳税人范围，税款由财政预算经费中列支。

　　（二）规范、明确和统一税基。社会保障税具有累退性和有偿性的特点，高收入者负担的社会保障税占其收入的比例实际上要低于低收入者。我国现行社会保险费的缴费基数是一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额，包括基本工资、奖金、津贴和补贴。个人缴费工资标准超过当地职工平均工资300%以上的部分不缴费，达不到职工平均工资60%的按60%缴纳，国际上征收社保税的国家大多数也是有限额规定的，建议在开征社会保障税时，保留现行的费基上下限的规定，但对少数单位将各种补贴、津贴等工资性收入游离于基本工资之外进而逃跑缴费的做法要予以整治，以便规范和统一社保税税基。但对个体工商户的税基确定要考虑其特殊性，由于个体工商户没有明确的工资所得，根据专税专用的原则，可以确定一定的费用扣除标准，按其营业额进行定额征收。

　　（三）税目与基本保障项目相适应。税目设置应与社会保障的项目相对应。保障项目多与少取决于一个国家的经济实力和社会福利政策目标。国外发达国家社会保障的项目较多，涉及到养老、失业、医疗、意外、老年残疾死亡、家属、儿童养育、自营者等保障领域，其中最基本的有养老保险、健康保险和失业及不具备或丧失劳动能力保险三种。我国是发展中国家，生产力水平不高，社会保障的项目和标准必须与我国经济发展水平以及各方面的承受能力相适应。因此，开征的社会保障税应设定养老、健康和失业三个基本保险税目，统一税基，分别征收，以后根据经济条件的变化再增加工伤、生育等税目，以便适应社会保障水平不断提高的需要。

　　（四）实行统一的比例税率。税率选择在国际上也有多种做法，许多国家采取比例税率，如美国、英国、加拿大，但也有的国家采取超额累进税率，如芬兰，还有的国家采用累退税率，如埃及，在税率的具体规定上，各国也不相同，一般都是全国统一税率，但有的采用行业差别税率，如比利时，有的采用地区差别税率，如挪威。从简化税制和统一税政的要求出发，我们建议，我国开征的社会保障税实行全国统一的比例税率，具体比例确定在多少为宜，我们认为，社会保障税的税负水平，应充分考虑到我国现阶段的基本国情，我国在今后相当长时期仍然处于社会主义初级阶段，经济发展水平和生活水平较低，企业和个人的缴费能力有限。因此，要借鉴和汲取国外的经验教训，合理确定社会基本保障税的负担标准。标准太低，难以维持基本生活；标准太高，各方面承受不起，也会影响国家经济发展和竞争力。因此，社会保障税的税收负担必须确定在合理的范围内，保持适度适中的水平。从经验上讲，我国目前正在实施的基本养老保险费缴费率为不超过工资总额的28%，基本医疗保险费的缴费率为8%，失业保险费的缴费率为3%，三项加在一起是39%，导致企业人力成本过高，很多企业难以承受，开征社会保障税时必须要把目前过高的缴费负担降下来，降低的重点应放在养老保险费的负担上，财政部社保司曾在1998年研究社会保障税率时提过一个方案，即假定城镇统筹覆盖面为100%，征缴率为95%，养老保险替代率1998年为80%，35年后降为58.5%，在部分积累模式下，从现在开始到2042年可一直采用24.4%，此后，人口老龄高峰期已过，税率可降到24%以下，财政部这个方案里是把老职工养老金负债部分仍涵盖在社会统筹税款里面，如果对这一块另辟资金渠道，则税率还可以降低4个百分点左右，医疗保险费率基本上是经验测算的数据，若扣除女工生育、工伤保险等项目可再降1-2个百分点，据此测算，改革后的社会保障税综合税率可在现行三项基金总体负担率基础上再降低10个百分点，确定在30%以内，这样也跟世界上大多数国家的社会保障税综合负担水平相接近。

　　（五）将社会保障税划为地方税种，由地税部门征收。目前，我国社会保障层次过低，制约了社会保障制度作用的发挥。应尽快提高我国社会保障统筹层次，在改为社会保障税后，保障层次以省级为宜，但也不宜实行全国统筹。因为仍然局限于县、市统筹，难以发挥社会保障的互助共济作用，而我国地区经济发展不平衡将长期存在，居民收入水平和生活水平的差别也将长期存在，这又决定了我国社会保障还不能够实行全国统筹。因此，在开征社会保障税后，宜实行省级统筹，并将其列为地方税种，由地税部门征收。

　　五、实行社会保障费改税只是完善社会保障资金筹措机制的一个重要环节，还需要其他相关的配套措施的改革与完善。主要包括：

　　（一）统筹账户与个人账户的改革问题。我国现行社会保障基金是采取统筹账户和个人账户相结合的模式，与国际上通行的做法有着很大的不同。这套制度设计的初衷是通过个人账户的储蓄功能以及个人缴费与未来收益挂钩的办法，将社会保险筹资模式从现收现付制转向基金积累制，以便调动个人参加社会保险的积极性，应付人员日益老龄化趋势。如果实行费改税，就会带来一个问题，即如何处理社会统筹和个人账户之间的关系。我们认为，社会保险的目的是共济性，属于公共物品，个人账户的目的则是自我保障性，属于私有物品，不应纳入社会保险范畴。事实上，由于现行很多地区统筹基金不足以支付日益增长的社保支出，而统筹基金和个人账户都是由社保部门一家负责管理的，这就为社保部门在统筹基金不足以支付的情况下动用个人账户资金提供了制度条件，使现实的个人账户实质上成为空账运行。因此，在实行社会保险费改税后，应将个人账户部分隔离出来，改为强制性补充性社会保险，由税务机关在征税的同时负责代征，由社保部门记账，由专门机构负责管理。但对过去形成的空账部分应通过多渠道筹措的资金逐步做实。这样做不仅可以保留现行社会保障制度的合理成分，也有利于减少改革带来的负面影响，实现平稳过渡。

　　（二）工资制度的改革问题。在开征社会保障税时，对国家公务员、财政全额拨款事业单位工作人员的工资应相应进行改革，这部分人原来工资中没有包含保障支出；对企业类工资则不用调整，因为从80年代后期，企业职工的社会保障已全部落实到企业身上。工资改革的另一个重要方面是，要将发放给员工已固定化的各种补贴纳入工资基数，以此确定社会保障税的税基。因为目前，我国社会分配差距拉大的一个重要因素不是基本工资，而是各类补贴、津贴、红包以及实物等福利性隐性化收入。如果能将所有单位职工的工资性收入显性化，并通过银行等部门的协作配合，把现在难以控管的各类工资收入做实、控制住，实际上就是管住了社保税的税基，这对于实行社会保障费改税的成功与否是至关重要的。

　　（三）社会保障税与其他社会保障筹资方式相结合问题。社会保障费改税后，有了一块稳定可靠的资金来源，但不应指望通过税收来解决社会保障资金的所有问题。尤其是对于新制度建立后出现的所谓“老人”和 “中人”的欠帐问题，对于经济发展周期中以及人口老龄化高峰期所不可避免地出现的支付压力，更需要在坚持通过社会保障税作为筹措社会保障基金主渠道的同时，积极开辟其他筹资渠道，如变卖部分国有资产，发行社会保障彩票和长期债券，开征遗产税和特别消费税等多种途径筹措社会保障基金。从理论上说，现有的国有资产中包括了离退休职工过去的必要劳动，他们在工作期间对国家和社会作出了贡献，由于体制性原因，国家对他们的社会保障是有欠账的，国家有责任保证他们的社会保障利益不受损害，但不应通过开征社会保障税来解决，而应将过去他们创造的价值包括社会保障基金所形成的或积累的国有资产等变现来解决。此外，还要考虑社会保障基金的保值增值问题，这不仅事关已有的基金是否安全，而且涉及到未来几千万甚至上亿职工的经济保障能否实现，同时也直接影响到目前社会保障制度对人们的吸引力的大小。如果社会保险基金不能有效增值，就很难适应未来人口老龄高峰期对社保基金的需求大幅度增加的需要，但同时也应该注意到，如果没有安全、可靠的保值增值机制，那么大家就会宁愿将钱投入银行储蓄而获取更加安全的回报。随着我国资本市场运作机制的日趋规范，市场金融品种越来越丰富，也为社会保险基金入市创造了条件，据劳动和社会保障部的研究报告显示，如果我国养老保险基金隐性债务或转制成本通过出售部分国有资产等方式解决，个人账户以8%缴费比例做实，那么个人账户结余规模将以30%以上的速度成倍增长，两年内就将达到 1000亿元，如何保值增值显得十分迫切，甚至于对我国资本市场运作、国民经济运行都将产生重要的影响。

　　（四）社会保障的法制化建设问题。我国目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保障法律制度，社会保障费用的征缴、支付、运营、统筹管理很不规范；社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段予以推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割；现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度，自1979年以来，全国人大及其常委会审议和通过了330多部法律和有关法律问题的决定，却没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律。因此，要在认真总结我国社会保障法制建设的经验基础上，通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度；把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，放在突出的位置上，由全国人大或其常委会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核心地位的《社会保险法》；同时由国务院制定和颁布与该法相配套和一系列条例，以保证社会保障工作有法可依，从根本上保证社会保障税的征收与管理。此外，还要针对近年来社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重的情况，抓紧修改现行《刑法》，制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规定。

　　参考资料：

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