解读企业职工养老保险制度

问：近年来我国养老保险工作取得了哪些主要成绩？

　　答：一是经过探索和实践，确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。在充分调查研究和总结过去20年来养老保险改革经验的基础上，国务院2005年12月发布了《决定》。

　　二是确保了企业离退休人员基本养老金按时足额发放，较好地保障了广大离退休人员的基本生活。1998年以来，各地认真落实党中央、国务院关于“两个确保”的重大决策，经过不懈努力，基本养老金发放形势一年比一年好。与此同时，国家还注意解决养老保险中存在的一些突出问题，特别是困难企业、农垦企业和老工业基地退休人员的养老金发放问题，有效地维护了社会稳定。

　　三是覆盖范围从国有、集体企业职工向多种所有制从业人员扩展，参保人数逐年增长，越来越多的退休人员享受到基本养老保险待遇。

　　四是多渠道筹资机制初步形成，为基本养老金的按时足额发放提供了资金保障。基本养老保险基金征缴不断加强，起到了养老保险资金来源的主渠道作用。各级财政积极调整支出结构，不断加大对基本养老保险的资金投入力度。中央财政对中西部地区和老工业基地的养老保险专项转移支付资金，从1998年的20亿元增加到2005年的545亿元，地方财政也增加了投入。养老保险多元筹资格局初步形成。

　　五是养老保险社会化管理服务水平逐步提高，基本养老金实现社会化发放，退休人员逐步纳入街道社区实行社会化管理服务。养老保险的信息化建设也逐步加强，通过实施“金保工程”，既为参保人员提供方便快捷的服务，又为养老保险的规范化管理提供了技术支持。

　　六是基金管理逐步加强，维护了基本养老保险基金的安全和完整。各级政府高度重视基金监管工作，把加强基金监管作为确保基金安全，防范和化解管理运营风险的根本措施，将基本养老保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。社会保险基金管理逐步规范，有效地维护了基金的安全和完整。

　　七是在东北三省进行完善城镇社会保障体系试点，为完善养老保险制度积累了经验。通过在东北三省进行完善城镇社会保障体系试点，在做实基本养老保险个人账户、改革基本养老金计发办法、提高统筹层次、加强养老保险的规范化和信息化建设等方面取得了明显成绩，为建立可持续发展的养老保障长效机制积累了经验。

　　问：为什么要完善企业职工基本养老保险制度？

　　答：随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。主要表现在：覆盖范围不够广泛，大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保；基本养老保险个人账户没有做实；基本养老金计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制；基本养老金调整机制还不健全，养老金总体水平还不高；统筹层次比较低，多数地区还没有实行省级统筹，基金调剂能力比较弱；企业年金发展滞后，多层次的养老保障体系还没建立起来。这些都影响到制度的平稳运行和可持续发展，亟待进一步改革和完善。当前，我国已进入全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的重要时期，今后五至十年更是完善社会保障体系的关键时期。完善企业职工基本养老保险制度对于维护改革发展稳定大局、构建和谐社会具有十分重要的意义。

　问：这次完善养老保险制度的政策是如何形成的？

　　答：养老保险是社会保障中最重要的制度，涉及面广，资金规模大，收支平衡周期长，对经济社会发展影响深远。《决定》的发布实施是经过充分论证，慎重决策的。一是进行了广泛的调研。近年来，为确保出台政策的稳妥，有关部门进行了大量的调查研究。同时，还进行了课题研究和测算论证，广泛征求了国内外专家的意见。二是经过东北三省试点实践的检验。2001年以来，东北三省相继开展了以完善养老保险制度为主要内容的试点工作。通过做实个人账户、改革养老金计发办法等实践，就提高基本养老保险统筹层次，建立参保缴费激励约束机制等进行了有益的探索，为在全国范围内完善养老保险制度提供了宝贵经验。三是国务院广泛征求意见。党中央、国务院高度重视完善养老保险制度工作，国务院领导同志多次听取有关方面的汇报，亲自参加调研，指导完善方案的制定工作。

问：这次完善企业职工基本养老保险制度的内容有哪些？

　　答：这次完善企业职工基本养老保险制度的主要内容包括：一是确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活。二是统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。三是逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。制定个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。四是改革基本养老金计发办法，将缴费时间长短和数额多少与待遇水平挂钩，建立参保缴费的激励约束机制。五是建立养老金的正常增长机制，适时调整基本养老金水平。六是积极发展企业年金，建立多层次的养老保障体系，提高退休人员的养老保障水平。七是加强基本养老保险基金征缴，做到基本养老保险费应收尽收，加大财政投入，完善多渠道筹资机制。强化社会保险基金监管。八是提高统筹层次，增强基本养老保险基金的抗风险能力。九是进一步做好退休人员社会化管理服务工作，不断提高退休人员的生活质量。十是加强社会保险经办能力建设，实行规范化、信息化和专业化管理。

　问：为什么要逐步做实基本养老保险个人账户？

　　答：一是有利于应对人口老龄化的挑战。为应对人口老龄化高峰的到来，我们必须未雨绸缪，通过逐步做实个人账户及早进行基金准备，以承接老龄化高峰时养老金支付的压力，实现养老保险制度的可持续发展。二是有利于促进劳动力流动。做实基本养老保险个人账户后，个人账户基金具有可携带性。因此，参保人员工作变动时完全可以带着做实了的账户走，从而有利于参保人员的流动。当前，我国国民经济持续快速发展，养老保险基金征缴收入也逐年稳步增长，财政收入也相应在增长，这些都为逐步做实个人账户创造了良好条件。

　问：为什么要改革基本养老金计发办法？

　　答：计发办法是基本养老保险制度的关键环节，涉及广大参保人员的切身利益。按照老的计发办法，缴费满15年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的20%计发，个人账户养老金按账户储存额的1/120计发。这种办法存在两个问题：一是缺乏参保缴费的激励约束机制。缴费15年以上的参保人员多缴不能多得，在老办法下，还有少数人钻政策空子，缴费满15年后就想办法逃避缴费。而改革后按照新的计发办法，多缴就能够多得。二是个人账户养老金计发年限与实际领取年龄有较大差距。按照新的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年基础养老金增发一个百分点，上不封顶，有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，而且这样也更加符合退休人员平均余命的实际情况。

问：计发办法改革后基本养老金如何计算？

　　答：这次计发办法改革，是以参保缴费年限为基础，以计发基数、计发比例和计发月数调整为重点，以建立参保缴费的激励约束机制为出发点，以保障参保人员的养老保险权益为目标，采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方式来设计的。

　　先看“新人”。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）实施后参加工作的参保人员属于“新人”，缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年，退休后将按月发给基本养老金，基本养老金待遇水平与缴费年限的长短、缴费基数的高低、退休时间的早晚直接挂钩。他们的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%.个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

　　再说“中人”。国发[1997]26号文件实施前参加工作、《决定》实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。鉴于基本养老金计发办法改革的关键是解决好“中人”的过渡问题，为保证改革的顺利推进，《决定》要求各省、自治区、直辖市人民政府按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡等原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法。

　　最后看“老人”。本决定实施前已经离退休的参保人员属于“老人”，他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随国家基本养老金调整政策规定而增加养老保险待遇。

　问：为什么要提高统筹层次？

　　答：按照党的十六届三中、五中全会的要求，今后应规范市级统筹，并加大省级基金调剂力度，积极创造条件实现省级统筹。提高统筹层次，主要出于以下考虑：一是增强互济功能。养老保险制度以“大数法则”为基础，只有实现较大范围的统筹，才能提高抵御风险的能力，确保养老金发放。二是便于人员流动。提高统筹层次，能够在更大范围内实现各地区缴费基数、缴费比例和享受待遇标准的统一，加大基金调剂功能，消除参保职工跨地区流动的障碍。三是有利于提高管理水平。通过减少管理环节和管理层次，可以实现集中管理，降低基金分散管理的风险。在推行省级统筹的过程中，要注意调动市县的积极性，建立有效的省市县三级责任分担机制，做到责任明确，各尽其职。

　问：如何加强基本养老保险基金征缴和管理监督？

　　答：征缴收入是基本养老保险基金的主要来源，必须依法做好征缴工作，做到应收尽收。要全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作，努力提高征缴率。凡是参加企业职工基本养老保险的单位和个人，都必须按时足额缴纳基本养老保险费。对拒缴、瞒报少缴基本养老保险费的，要依法处理。对欠缴基本养老保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度，确保基本养老保险基金应收尽收。近年来，各级财政对养老保险基金的补助力度逐年加大，对确保基本养老金按时足额发放发挥了重要作用。各地要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构，进一步加大对社会保障的资金投入。基本养老保险基金是养老保险事业的物质基础，是退休人员的“养命钱”，必须加强管理和监督。基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。要制定和完善社会保险基金监督管理的法律法规，实现依法监督。各地要完善工作机制，保证基金管理监督制度的顺利实施。要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全。

　问：为什么要发展企业年金？

　　答：企业年金是多层次养老保险体系的重要组成部分，是在国家政策指导下，企业和职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。发展企业年金对完善社会保障体系，促进经济发展，提高退休人员生活水平具有重要作用。一是有利于完善多层次的养老保险制度。从国际经验来看，除建立基本养老保险制度外，还应该大力发展企业年金作为基本养老保险制度的补充，形成多层次的养老保险制度。二是可以更好地保障企业退休人员的生活。基本养老保险只能保障退休人员的基本生活，建立企业年金和完善多层次保障体系，可以进一步提高退休人员的生活水平。三是增强企业的人才竞争能力。在现代企业制度下，企业之间的竞争，实质上就是人才的竞争。企业为增强自身的凝聚力，不仅要靠职工在职期间的优厚报酬吸引优秀人才，还要着眼长远，通过建立补充养老保险计划激励员工长期服务。四是有利于促进经济发展和资本市场发育。企业年金基金实行完全积累模式，企业年金形成的基金积累，需要通过投资运营实现保值增值。在这一过程中，企业年金基金就可以用于国家经济建设。同时，通过市场化的方式进行管理和运营，也有利于我国资本市场的发展，实现企业年金基金、经济发展、资本市场的相互促进和良性互动。

国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定

国发[2005]38号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　近年来，各地区和有关部门按照党中央、国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的部署和要求，以确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放为中心，努力扩大基本养老保险覆盖范围，切实加强基本养老保险基金征缴，积极推进企业退休人员社会化管理服务，各项工作取得明显成效，为促进改革、发展和维护社会稳定发挥了重要作用。但是，随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度还存在个人账户没有做实、计发办法不尽合理、覆盖范围不够广泛等不适应的问题，需要加以改革和完善。为此，在充分调查研究和总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，国务院对完善企业职工基本养老保险制度作出如下决定：

　　一、完善企业职工基本养老保险制度的指导思想和主要任务。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，统筹考虑当前和长远的关系，坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，完善政策，健全机制，加强管理，建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度。主要任务是：确保基本养老金按时足额发放，保障离退休人员基本生活；逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，扩大覆盖范围；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制；根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平；建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任；加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制；进一步做好退休人员社会化管理工作，提高服务水平。

　　二、确保基本养老金按时足额发放。要继续把确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放作为首要任务，进一步完善各项政策和工作机制，确保离退休人员基本养老金按时足额发放，不得发生新的基本养老金拖欠，切实保障离退休人员的合法权益。对过去拖欠的基本养老金，各地要根据《中共中央办公厅　国务院办公厅关于进一步做好补发拖欠基本养老金和企业调整工资工作的通知》要求，认真加以解决。

　　三、扩大基本养老保险覆盖范围。城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。要进一步落实国家有关社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。

　　四、逐步做实个人账户。做实个人账户，积累基本养老保险基金，是应对人口老龄化的重要举措，也是实现企业职工基本养老保险制度可持续发展的重要保证。要继续抓好东北三省做实个人账户试点工作，抓紧研究制订其他地区扩大做实个人账户试点的具体方案，报国务院批准后实施。国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。

　　五、加强基本养老保险基金征缴与监管。要全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，强化社会保险稽核和劳动保障监察执法工作，努力提高征缴率。凡是参加企业职工基本养老保险的单位和个人，都必须按时足额缴纳基本养老保险费；对拒缴、瞒报少缴基本养老保险费的，要依法处理；对欠缴基本养老保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度，确保基本养老保险基金应收尽收。各地要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构，加大对社会保障的资金投入。

　　基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁挤占挪用。要制定和完善社会保险基金监督管理的法律法规，实现依法监督。各省、自治区、直辖市人民政府要完善工作机制，保证基金监管制度的顺利实施。要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全。

　　六、改革基本养老金计发办法。为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法。

　　《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）实施后参加工作、缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%.个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

　　国发［1997］26号文件实施前参加工作，本决定实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。各省、自治区、直辖市人民政府要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制订具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案。

　　本决定实施后到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。

　　本决定实施前已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给基本养老金，同时执行基本养老金调整办法。

　　七、建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。各地根据本地实际情况提出具体调整方案，报劳动保障部、财政部审批后实施。

　　八、加快提高统筹层次。进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。

　　九、发展企业年金。为建立多层次的养老保险体系，增强企业的人才竞争能力，更好地保障企业职工退休后的生活，具备条件的企业可为职工建立企业年金。企业年金基金实行完全积累，采取市场化的方式进行管理和运营。要切实做好企业年金基金监管工作，实现规范运作，切实维护企业和职工的利益。

　　十、做好退休人员社会化管理服务工作。要按照建立独立于企业事业单位之外社会保障体系的要求，继续做好企业退休人员社会化管理工作。要加强街道、社区劳动保障工作平台建设，加快公共老年服务设施和服务网络建设，条件具备的地方，可开展老年护理服务，兴建退休人员公寓，为退休人员提供更多更好的服务，不断提高退休人员的生活质量。

　　十一、不断提高社会保险管理服务水平。要高度重视社会保险经办能力建设，加快社会保障信息服务网络建设步伐，建立高效运转的经办管理服务体系，把社会保险的政策落到实处。各级社会保险经办机构要完善管理制度，制定技术标准，规范业务流程，实现规范化、信息化和专业化管理。同时，要加强人员培训，提高政治和业务素质，不断提高工作效率和服务质量。

　　完善企业职工基本养老保险制度是构建社会主义和谐社会的重要内容，事关改革发展稳定的大局。各地区和有关部门要高度重视，加强领导，精心组织实施，研究制订具体的实施意见和办法，并报劳动保障部备案。劳动保障部要会同有关部门加强指导和监督检查，及时研究解决工作中遇到的问题，确保本决定的贯彻实施。

　　本决定自发布之日起实施，已有规定与本决定不一致的，按本决定执行。

　　国务院
二00五年十二月三日