纳税服务探析

　　[内容提要]纳税服务实际上就是征税人为方便纳税人纳税所提供的活劳动。它贯穿于税收立法、执法和司法的全过程。本文作者力图从纳税服务的内涵和国外纳税服务的一些基本做法入手，在对我国纳税服务现状进行评析的基础上，提出实现我国纳税服务质量提高的途径。

　　1.纳税服务的内涵

　　要正确理解纳税服务的内涵，我们不妨先了解服务的内涵。所谓服务，在经济学里是指以提供活劳动的形式满足他人某种需要并获取报酬的活动。这里包含两层意思：第一，服务是一种特定的使用价值；第二，服务的使用价值不是表现为物，而是表现为活动。一般来说，服务具有两个特点：一是服务的非实物性或无形性，即与有形商品比较，服务的生产过程和消费过程在时间和空间上具有同时性和并存性。服务生产过程的起点也是消费过程的开始，服务生产过程的终结也是服务消费过程的结束。二是服务具有不可贮存性，其使用价值不能脱离与生产者和消费者而固定在一个实物上。服务一旦被生产出来就必须被消费，而不能有生产者加工贮存。须指出的是，以上概括的只是服务的一般情况，实际情况并不是这么简单，随着服务理念的加强，消费者对服务的要求也越来越高，服务不再表现为微笑待客、规范服务用语这么简单，服务的实物性、艺术性、技巧性也不断在许多行业表现出来。特别是随着现代科技的发展和通讯网络技术的应用，一些传统上需要服务生产者和消费者面对面地进行交易的服务，现在也可以改变交易方式，通过现代网络通讯技术进行远程服务。

　　从服务的内涵中，我们不难归纳出纳税服务的一般含义，纳税服务实际上就是征税人为方便纳税人纳税所提供的活劳动。纳税服务主体（即纳税服务的供应者）是税务机关和税务工作人员。由于税收是一种具有广泛社会性的法律行为，其主体还应包括政府综合部门、司法机关和其他社会组织及中介服务机构。纳税服务的客体（又称纳税服务的对象、服务的接受者）是纳税人。纳税服务贯穿于纳税的整个过程：税前——为纳税人提供公告咨询、辅导服务，提高纳税人的办税能力；税中——为纳税人创造条件，方便快捷准确地依法纳税；税后——为纳税人监督投诉，争议仲裁，损害赔偿提供渠道。纳税服务理念，突破了传统税收观的巢臼，它的作用和意义在于通过优化服务，确立纳税人在税收活动中的主体地位，改善征纳关系，提高征纳双方依法履行义务和权利的自觉性，从而为增强税收遵从度、减少税收流失奠定基础。

　　2.国外纳税服务的一些基本理念和做法

　　在西方发达国家，税务机关把纳税人作为“客户”，为纳税人提供全方位的纳税服务。

　　2.1 纳税服务贯穿于税收立法、执法和司法的全过程。

　　2.11 税收立法方面。政府制定任何一项税收法规，都必须广泛征求纳税人的意见。如在美国，每一个税法的通过都要经过参、众两院的公开激烈辩论，而国会辩论的情况是通过固定电视频道向社会直播的。

　　2.12 税收执法方面。有的国家成立了专门的纳税服务机构，专司纳税服务事宜，如西班牙在总局税务事务司下设便民服务处。有的国家干脆把税务当局的名称就设定为税收服务中心，如美国税务当局的名称就称为国内税务服务机构（Internal Revenue Service）。

　　2.13 税收司法方面。有些国家专门成立了税务法庭处理税务诉讼。纳税人可以不必事先交纳税务部门估定欠税前即可提起行政诉讼。如美国、英国、法国等西方国家都为纳税人专门成立了此类机构。

　　2.2 纳税服务的重点是维护纳税人的权利和提高税收遵从度。

　　在澳大利亚，税务机关的职责是通过保障纳税人权利来实现的。纳税人的权利也就是税务机关服务的内容。一般来说，纳税人的权利主要有：①受到公平合理的对待；②有信任感；③尊重纳税人的人格和隐私；④为纳税人保密；⑤有权知道税务机关对自己的了解程度；⑥可以向税务机关咨询并可以要求给予尽快答复；⑦有权要求税务机关为其减少纳税成本；⑧有权申诉。

　　在日本，税收征管主要围绕提高税收遵从度来展开，分成公共关系、咨询、指导和检查四个环节。除了检查外，其余3个环节都是围绕纳税服务的。①公共关系。相当于我国的税收宣传。②咨询。每一个区税务局都设有一个税收咨询办公室，回答涉税询问和接待纳税人的投诉。为了应付繁重的咨询任务，日本自1987年起在全国建立了税收解答系统，通过电话和因特网接入税务当局的计算机自动解答纳税人的询问，1999年度通过税收解答系统询问的数量达到710万个。③指导。日本国税厅提供各种不同类型的税收指导服务，帮助纳税人、自愿者填写纳税申报表和缴纳税款，最终提高纳税人帐簿的质量和申报内容的真实性。

　　2.3 纳税服务中计算机得到了普遍运用。

　　西方国家运用现代化的纳税服务手段之一，就是将计算机技术运用于纳税服务之中，使纳税服务既科学又有效率。

　　目前几乎所有西方国家的税务部门都专设了税收信息咨询中心或计算机咨询中心，在全国范围内与地方税务信息中心一起形成计算机信息咨询系统。计算机信息咨询系统主要供纳税人查询纳税人的纳税情况、各项税收法律法规和询问各项税收业务问题。

　　3.我国纳税服务现状评析

　　在我国传统税收经典里，并没有纳税服务的诠释和界定。税收强调的只是收入职能、调节职能和监督职能，讲究的是税法的强制性、无偿性和固定性等一些税收的基本理念。如果牵强一点，近似于纳税服务的提法，也只是出于涵养税源目的的促产增收。在这种理念支配下，税务主体在长期的税收工作实践中形成了一种重监督轻服务的思维定式。随着我国改革开放的深化和社会主义市场经济的建立，尤其是1997年国家税务总局确立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式以来，各级税务部门在加强税收征管、加大税务稽查力度的同时，在纳税服务方面也进行了一些有益的尝试并取得了一定的成效，不仅促进了纳税人税收遵从度的提高，而且树立了良好的税务形象。

　　3.1 现有纳税服务层面上的主要表现。

　　一是严格履行《税收征管法》赋予税务机关的义务和纳税人的权利，尽力为纳税人创造公开公正的税收环境；二是加大税收宣传力度，为纳税人提供及时准确的税收法律法规服务；三是充分利用税收联系面广，信息灵通的特点，为纳税人提供信息服务；四是建立办税服务厅，为纳税人创造了一个温馨雅致的办税场所；五是推行限时承诺服务制度；六是公开办事制度，推行阳光工程；七是开通12366纳税服务热线；八是部分地区建立了“网上办税服务中心”。

　　3.2 纳税服务过程中尚需解决的几个问题。

　　3.21 纳税人地位得不到认可。纳税人是税收管理活动中的纳税主体，在税收的征纳关系中，纳税人不像征税人（政府及其税务机关）有国家强制力作后盾，是天然的弱势群体。虽然《税收征管法》为纳税人提供了权利保障，但在税收立法、执法、司法的实践过程中，不顾及纳税人尊严的情况仍较为普遍。

　　3.22 纳税服务能力不足。一是以办税服务厅为核心的程度性服务机制尚不完善，如窗口设置不合理，服务项目不全等；二是信息服务能力不足，个性化、面对面的辅导服务不能实现；三是税收服务缺乏针对性和层次性。

　　3.23 纳税服务效果不明显。主要问题是投入产出率不高，税务部门虽然投入了很大的人力、物力、财力，但总体效果并不明显，纳税人从纳税服务中获取的利益很少。

　　3.24 纳税服务缺乏健全的考核机制。目前，纳税服务还趋向于临时工作状态缺乏制度的约束。虽然近年来税务机关为提高征管质量和效率制定了征管质量考核指标体系，但其中没有一项反映纳税服务质量和效率的。纳税服务质量好坏完全取决于征税主体的自觉行为。

　　另外，在纳税服务中还存在两个误区：一是将纳税服务等同于商业服务，二是认为提高纳税服务质量就是弱化税收执法力度。

　　3.3 提高纳税服务质量的途径。

　　3.31 更新纳税服务观念。

　　社会主义市场经济是法制经济，纳税人既负有依法纳税的义务，同时作为社会财富的创造者应该享有被厚待、被尊重的权利。作为征税主体必须将工作理念从单纯的执法管理型转变到执法管理和服务相结合并侧重服务的观念上来。纳税服务不是一般意义上的做好事，而是履行《税收征管法》赋予税务部门的职责，是转变政府职能，改善投资环境，服务经济建设不可缺少的一环。

　　3.32规范纳税服务内容。

　　首先，要以信息管理为基础，重组征管业务流程，完善征收管理办法，进一步简化审批手续，减少审批环节，提高办事效率。要正确处理内部制约与对外执法的关系，不能因内部制约而影响对外执法的效率，对不适应管理需要、不符合管理实际的“规范”，应予突破。

　　其次，要进一步完善办税服务厅功能，统一受理咨询、申报、申请、审核、审批等各类涉税事项，实行“大厅统一受理，内部运转处理”。服务窗口实行“柜员制”，受理人即为审核（批）责任人，受理、审核、办理“一体化”。同时，做到各窗口“全职能化”均受理各项涉税事项，使办税服务厅真正成为办税多功能厅。

　　再次，要继续推行文明办税“十公开”，即：税务法规公开、岗位职责公开、办税程序公开、服务标准公开、办税时限公开、违章处罚公开、收费标准公开、纳税定额公开、工作纪律公开和社会监督公开。同时，要积极推行网上咨询、电话咨询、网上预审等做法，有条件的，还可以试行税收筹划服务、预约上门服务。

　　3.33 改变纳税服务形式。

　　一是由形象服务向实效服务转变。税务机关应针对纳税人对税收专业性知识与技能、程序、权益的需要，提供实实在在的纳税服务。二是由被动服务向主动服务转变。税务机关除了接待好上门来的纳税人外，应主动出去，有针对性地解决好纳税人存在的问题。三是由一刀切服务向分类服务转变。纳税人素质有高有低，涉税业务也有繁有简，在具体的工作中应区别对待，有针对性地做好服务工作。

　　3.34 建立纳税服务机构。

　　鉴于纳税服务的状况，为使纳税服务健康发展，建议在县级以上税务机关设立纳税服务机构，全面负责纳税服务工作，主要职能包括制度建设、规范服务、考核评价等等。同时，要保证纳税服务的经费支出，主要是解决免费提供税收法规、申报表所需的支出，切实减轻纳税人的负担。

　　3.35 健全纳税服务法规。

　　按照国际惯例，把税务机关及纳税人的权利和义务以法规的形式公之于众。根据我国实际，主要把《税收征管法》赋予纳税人的权利、规定纳税人应履行的义务，把税务机关的权利和应为纳税人提供的法定服务等内容以行政法规的形式颁布实施，使纳税服务有法可依。此外，在税收立法上要尊重纳税人，每一部涉及征纳行为的税收法规出台都必须经过纳税人的广泛讨论。

　　3.36 提高纳税服务水平。

　　税务人员是纳税服务水平的决定因素。税务人员的素质关系到纳税服务水平质量的好坏。提高纳税服务水平，除了要求税务人员能够掌握、熟悉专业业务知识，按要求搞好服务外，还要运用心理学、社会学等知识，去揣摩纳税人的心理和感受。凡事要多站在纳税人的角度考虑问题，使服务在“质”的方面真正上台阶，让纳税人满意。

　　3.37 完善纳税服务考核。

　　要进一步完善纳税服务考核机制，建立纳税服务规范标准，将纳税服务管理纳入ISO管理体系，使纳税服务制度化、规范化。同时，要加强对纳税服务的考核和日常监控，接受纳税人监督，促进纳税服务水平的不断提高。

　　(作者：李志华 纪晓云 陈昌军 蒋晓飞 单位：江苏省盐城市地方税务局)