整合:税务信息化发展的必由之路

　　中国的信息化建设主要是按照行业、区域、企业和社会四个方面来推进的。自20世纪90年代初政府启动国家信息化进程以来，政府部门的电子政务作为行业信息化建设的重点，成为了支撑国家信息化的重要组成部分。电子政务的组成主体是“十二金”工程。作为国家财政收入主渠道的税务行业，是我国政府机关中最早实现信息化的系统之一。税务行业的“金税”工程，是“十二金”工程中的重中之重，早在1994年就被列为国家的“三金工程”之一。在国家税务总局的领导下，税务信息化经过多年的建设，由“金税”一期发展到目前在建的“金税”三期，加速了税务管理现代化的进程，也为税务机关加快向公共服务模式转型、实现跨越式发展提供了有利条件。但是，随着信息技术的进步、税收业务的发展、人员信息意识的提高以及对信息深层次的迫切需要，在过去旧的平台上建立起来的管理信息系统越来越难以满足需要。目前，税务信息化面临着三大问题：

　　其一，前期的信息化建设大多缺乏统筹规划，造成了各种不同应用系统的盲目引进。由于大多数应用系统缺乏标准化的数据接口定义，不同的应用系统之间必然会成为彼此隔离的信息孤岛，因此如何彻底消除信息孤岛，有效整合网络、系统以及满足现在和未来应用的信息数据已成为当前信息化建设的重中之重。

　　其二，随着税务管理业务的发展，新的业务需求层出不穷。业务需求只有与信息系统紧密契合，才能保证信息系统支撑管理作用的发挥。但由于税收业务需求的变化是动态的，而信息系统在一定时间内相对处于常态，因此，新的业务需求如何与信息系统实现闭合和对接，是当前税务信息化需要着重解决的问题。

　　其三，税务信息化的根本目的是引发管理创新，重技术更重管理才是信息化建设之道。税务管理体制在不断变化，管理理念、管理结构、管理资源、管理方式以及人员对管理的认知都在与时俱进。从发展的观点看，税务信息化必须解决税务机关封闭式管理向开放式管理、单一行政管理向公共服务管理转型等问题，这就必然要求实现管理变革与信息系统建设的有效互动，从根本上解决技术创新引发管理创新的问题。

　　针对上述问题，我们可以判断，税务信息化，IT技术只是表象，税务信息化应当分为四层：最表层的是

　　IT系统，然后是业务层、管理层和国家的法律及政策层面。要使税务信息化发挥出最大的功用，必须引入“整合”这一概念，通过整合来解决技术、业务、管理、法治和服务的契合问题。

　　一、信息化整合的内涵

　　正确把握整合的内涵，有助于我们对信息化整合作出科学合理的判断，并制定行之有效的策略。国内对“整合”一词翻译成Integration，时代的发展赋予整合以新的内涵、新的内容，我们认为将整合翻译成super-integration相对确切些。根据对电子政务规律、特征的把握，属于电子政务范畴内的信息化整合，应当是在信息技术飞速发展、应用领域不断拓展、管理决策复杂化、环境多变化、数据爆炸化的前提下，管理主体（政府机构）因事业的可持续发展以及政府决策水平、办事效率和公众形象的改善提高的需要所提出的客观要求，在一定组织的领导下，它借助于组织管理、系统的思想和先进的IT技术，对现有的信息和管理资源（包括硬件、软件、网络、信息、业务、人员等）按照更为科学合理的方法进行序化、整理、有机集成的信息化建设过程，实现组织或更为广阔范围内的信息资源的共享、数据的互联互访（无缝连接）、管理与技术的匹配，使信息系统能够处理整个管理、发展过程中所需要的信息资源，满足管理主体对信息的不同层次的需要，进行数据深度挖掘，从而发挥现有信息和网络的最大价值。其目的是促使组织结构网络化、管理扁平化、决策分散化和实时化，部门之间和上下级关系紧密化和协调化，组织内外主体之间关系的开放化。具备这样特征的政府机构将是一个富有生命力的、能够自我适应外部日益变化环境的组织。

　　网络环境中，信息资源在数量、结构、分布、传播范围、内涵、控制机制、传递手段等方面都与传统信息资源有显著的差异。电子信息管理的对象具有多样性、复杂性，电子信息的分布与构成缺乏结构和组织，电子信息缺乏有效的统一管理机制。因此，对信息资源的整合显得十分重要。同时，管理主体对信息的需求又有了新的变化，要求管理信息系统提供的信息准确、权威、快捷，能为管理主体提供集成的一站式服务。

　　信息系统中整合的含义源于早期集成的概念，其现在的应用范围已远远超越了集成这一概念，具有了更广泛、更深刻的含义，使用层次上也更为宏观。集成指系统之间通过某种方式结合而形成有机整体的过程，整合更强调集成过程中的整体性和整体优势发挥。

　　结合税务机关的特点，税务信息化的整合应该包含以下几层含义：

　　1.当前税务信息化建设过程中存在的种种问题和弊端是信息化整合的根本原因。缺乏标准、忽视标准、相互封闭、条块分割、观念意识落后以及现有信息系统功能的滞后，已经无法满足税务管理日益增长的对信息快速准确的需求，迫切希望税务管理信息系统能够提供一站式、集成式的快速服务，渴望信息系统能够屏蔽内部组织结构、功能结构和流程结构的复杂性，在正确的时间将正确的信息传递给正确的信息需求主体。

　　2.管理思想的变革是税务信息化整合的推动力。时代的发展，改革的不断深入，要求税务机关不断变革自己的管理模式、体制、机制、方式、组织结构。在这一过程中，新公共管理理论给出了最好的诠释：变拍脑袋决策为科学决策，实现组织结构的扁平化，只有这样才能快速应对竞争日益激烈的外部环境。

　　3.信息化整合是建立管理创新体系的重要举措和实 施平台。管理创新，从一定程度上讲就是指税务机关适应快速变革的外部环境需要，形成新的组织结构、功能结构、新的业务流程和新的服务行为方式。创新是政府机关增强自身生命力的特性、过程和方法。税务信息化整合的实施过程，能够在管理创新体系建立中，为税务机关全面认识其发展规律、面临的客观环境、发展现状和未来目标提供极佳的机遇。在科学发展观和建设公共服务型政府的理论指导下，税务机关可以在这个整合的平台上实现功能的再定位，改革旧有的服务观念和服务管理手段，全面提高管理服务的质量和发展水平。

　　4.IT技术的快速发展是税务信息化整合的技术保证。信息技术的发展，使得计算机具有更强的数据处理能力，大型数据库功能的逐步完善、网络安全技术水平的不断提高，使建设更广的应用范围、更强的功能、更快捷的服务的一体化管理信息系统成为可能。

　　5.信息化整合是不断循环不断提高的动态过程。技术在不断地发展，管理在不断地变革，人们对信息的需求在不断变化和提高，这决定着信息整合是一个不断循环和提高的动态过程，系统整合完毕并不意味着终结，而是蕴涵着新一轮更高层次信息整合的开始。

　　6.系统、标准和整体的观念是信息化整合取得成功的前提条件。所以，在税务信息化整合过程中，一定要站在长远发展的高度，摒弃局部的和本位的利益，按照国际、国内或行业标准，依据系统论的思想进行信息整合规划。

　　如果说信息系统建设是税务信息化的驱动力，那么整合则是税务信息化发展的必然要求和结果。随着经济全球化进程的加快，信息化打破了工业化时代的组织等级规模体系，税务机关将参与全球政治、经济重建下的政府管理体系重组。在建设公共服务型政府的背景中，税务机关面临着角色、功能再定位。惟有以信息化整合起来的税务机关，才能在快速变化的环境中作出快速的应对。

　　二、南京地税信息化整合之道

　　南京市地税局自 1994年组建以来，选择以信息化为优先的发展战略，并将其作为推动组织和管理变革、保持持续发展能力的主要手段，坚持业务发展需要和信息技术进步相结合，不断推动信息化建设向纵深发展。回顾南京地税10年来的信息化建设，概括起来，是一个“以应用促发展，不断优化、不断整合”的动态发展历程。2004 年7月，以互联网和三层架构为技术特征的第四期工程全部上线，标志着南京地税新一轮信息化建设的整合基本完成。

　　回顾10年来的信息化整合历程，可以划分为四个阶段：

　　第一阶段是建局之初的1994年～1995年。1994年9月30日南京地税组建，当时仅有干部940人，人手少、任务重、税源零散是最主要的矛盾，而且队伍刚刚组建，各项工作还处于起步阶段，经费也非常紧张。在这样的条件下，南京地税开始着手建设信息化一期工程，主要任务就是要快速解决问题及替代手工劳动。在连续加班加点、克服重重困难的情况下，1995年元旦通过信息系统打出第一张税票，实现了零的突破。一期系统从软件开发、设备调试、局域网布线到上线应用只花了40多天时间，虽然仅有登记、开票、会计核算等5个模块，但DBASE+局域网的格局在当时还算是比较领先的，重要的是它使地税工作迅速打开了局面。从建设一期工程开始，形成了南京地税信息化建设的风格，那就是：应用驱动，追求领先。

　　第二阶段是1995年～1998 年。随着南京地税的发展壮大，到1996年干部队伍达到1500人，也筹集到了一定的发展资金，条件有了很大改善。当时业务的主要矛盾是：由于地方税务局的特点，各个区县经济发展水平差异较大，在业务流程、政策掌握上存在很大差异，受地方财政利益驱使，争抢税源情况也比较严重，无论是技术还是业务，各自为政的状况都比较突出。鉴于当时的情况，南京地税以集中税权、统一税政为目标，于1998年10月开发完成了第二期工程。该系统最显著的技术特点，就是实行数据集中：开发了全市统一的征管业务软件，取消了各单位的数据库，全市数据整合在一个SYBASE数据库中。通过这种方法，实现了市局对基层单位的动作规范和信息穿透，从根本上扭转了下级单位各自为政的状况。此外，以数据集中为条件，实现了税库银联网，通过集中的电子数据交换改变了传统的征收方式，层层上报的业务报表也改为自上而下发布，极大地提高了效率。二期工程使信息技术的变革作用得到了充分体现，并带来另外一个显著成果：从1998年以来，虽然业务量不断增大，但南京地税的平均人数基本没有增长，即使后来又增加了50多亿元的社会保险费征收业务，也没有增加一个编制。可以说，二期工程是南京地税信息化发展的重要里程碑，信息化的综合效益开始在税务管理领域全面体现。

　　第三阶段是1999年～2002年。1998年以来，南京地税在信息化的支撑下，先后进行了征管、干部人事和行政管理三大改革。为支撑和适应改革的统筹推进，启动了信息化三期工程，陆续开发了办公自动化系统、数据仓库支持的辅助决策系统等20多个应用软件，建立了数据处理中心，实现了税务管理全过程的信息化覆盖。在这期间，对应全市数据和应用集中模式，2001年南京地税对专业技术人力资源进行了整合，对原来散布在基层单位的专业技术人员队伍实行了集中管理，市局信息中心一度扩大到47位干部和100多位录入员，为集中力量实施四期工程奠定了基础。

　　第四阶段是2002年至今。在发展过程中，由于受到当时技术条件的限制，南京地税在取得很大成效的同时，一些累积的矛盾开始显现，如系统平台林立、信息烟雾、维护复杂、应变困难等。而且随着经济的发展和社会的进步，税务机关服务意识也在不断增强。纳税人通过互联网办理税务事宜、了解税收政策和工作流程、查询档案信息的要求越来越高，税务机关内部绩效考核、流程再造和“两权监控”的需求也日益迫切，“以客户为中心，以流程为导向”的服务理念和“以信息公开为原则，不公开为例外”的观念逐步深入人心。在这些业务要求的驱动下，南京地税从2002年起开始研发，到2004年7月全面实施完成了以全面整合为特征、可持续发展为目标的第四期工程。四期工程以提升平台、整合资源、优化软件、强化应用为创建原则，核心是强化应用。南京地税从改善应用出发，开发、改造、集成了原来22个应用子系统，形成了集多项应用于一体的“一体化”信息平台，该平台采用信息门户、单点登录等先进的客户端技术，使用户原来在多个系统之间的操作，在一个界面全部都能处理，特别是新增的基于互联网的申报、登记、审批业务。借助四期系统，南京地税征收税款的90%都实现了互联网申报缴纳，受到了纳税人的普遍欢迎与好评。

　　随着信息化建设的不断深入以及信息化整合的不断推进，南京市地税局的各项工作水平明显提高，2004年组织收入达192.84亿元，同比增长30.70%，达到历史最好水平；建设服务型税务初见成效，在2004年南京市机关作风评议活动中，南京地税取得了执法类第二名的成绩；该局信息中心也被南京市政府记集体二等功。这些表明，南京地税以信息化整合为主线的电子税务建设，不仅实现了事业前进和组织发展的双赢，也得到了社会和政府的广泛认同与肯定，取得了良好的成效。

　　南京地税的实践表明，在电子税务建设中，只有紧紧围绕提升应用这一主线，不断地整合业务需求、整合资源平台、整合技术队伍，才能保持正确的方向，获得不竭的动力。

　　三、南京地税信息化整合的指导方针

　　根据对信息化整合内涵的理解，南京地税认为，信息化整合是一个动态的、不断完善的过程，即使在信息化发展的高级阶段，依旧需要进行整合。信息化发展的阶段不同，它所面临的整合目标也不一样。

　　在实践中，南京地税所把握的信息化整合思路是：按照税务机关自身发展战略的需要，按照信息技术提供的可能性，调整机构设置、重组业务流程、强化内外部管理、提升纳税服务，在对各项业务制度与规程分析、预测的基础上，制定长期发展策略，与时俱进地改造、完善信息系统，适应现在和未来的发展需要。

　　其中，尽管各个阶段、各个领域的整合主题和重点都不尽相同，但基本上是围绕一些主要的目标展开的，总体是以信息利用为根本，实现业务、技术、管理三个方面全面、协调、可持续的科学发展。

　　1.“以信息利用为根本”是指：信息化整合的根本目的，是通过软硬件资源整合，达到整理数据资源，使电子信息更加干净、有序，更加便于加工利用的目的。

　　2.“全面”是指：信息化建设不能只注重信息工程技术的发展，必须系统地考虑信息化建设的全部相关因素，重点统筹税务机关内部业务、管理、技术的互动关系，统筹税务机关和纳税人，统筹城乡差异，统筹历史和未来。

　　3.“协调”是指：在技术、业务、管理等领域的发展水平不平衡的情况下，一定要实事求是。考虑到客观社会条件的限制和人力资源状况的制约，摆正信息技术部门的位置，坚持业务需求驱动、技术支撑服务的原则，防止出现技术水平很高但管理跟不上、业务应用模式很落后的情况，一定要坚持同步创新、共同发展。

　　4.“可持续”是指：要充分考虑业务、技术、管理的与时俱进。整合是一个长期的、重复的动态过程，目的是避免形成推倒重来、大动干戈的发展模式，通过不断的整合，积极消化矛盾，实现动态平衡。表现在信息系统设计上，就是强调稳定架构、灵活扩展，业务管理模式是系统优化、持续改进，不能建成一代系统，把当时的业务、技术、管理水准凝固住，窒息发展的空间。

　　四、南京地税信息化整合的途径

　　1.组织结构的整合。在决策体制上坚持谋断分离，加强信息中心在战略决策方面的参谋作用；注意发挥整合市场资源（咨询公司）和智囊机构（与南京大学合作的信息工程研究中心）的作用。明确信息中心的职能范围，并进一步明确分工，将信息中心的职能扩展为相互关联的5个模块：（1）规划与合同预算管理模块；（2）应用开发和测试管理模块；（3）系统运营和维护管理模块；（4）安全备份模块；（5）数据整理和交换管理模块。通过一系列组织结构的整合，南京地税基本形成了任务明确、各司其职、分工协调的局面。

　　2.业务需求的整合。南京地税发现，过去许多烟囱式系统的形成和需求设计关系很大。由于需求多以责任处室为单位组织，而且不同时期不同人员参与设计，系统开发出来后往往“小而全”，部门界限非常明显。对此，从二期系统开始，南京地税变过去分散式、分部门、分阶段的需求整合形式为集中封闭式的需求作业模式，设立跨部门的专门的需求管理组织，通过需求设计在时间、人员上的一致性、连贯性来增强系统性，实行必要的版本控制；在需求分析环节，强调业务和技术上充分互动。南京地税人认为，任何部门用户的原始需求由于本位的局限总是缺乏系统性，需要在全局层面上予以平衡；对需求方强调非功能性需求的提出，在技术设计上充分考虑未来业务变化趋势，采用一些灵活应变的技术，如采用工作流引擎、文书引擎、报表工具等方法，提高对需求的管理水平和响应能力。

　　3.软件的整合。南京地税确立了在开发中整合的原则，强调以稳定的软件架构（Architecture）为核心，组件式开发框架（framework）为基础。从2002年开始，与SUN公司合作建设了南京地税JCOE中心，在 SUN公司的长期帮助下，基于SunTone架构方法论，逐步建立并稳定了基于J2EE的软件体系架构，建立了mvc模式的专业开发方法，主要技术涉及 JSP&Servlet、EJB、CMT、struts、XML、hibernate、log4j等。具有探索意义的是，南京地税还改造并集成了基于。net的中软odps公文系统。2005年4月1日起，南京地税贯彻国家税务总局108号文件要求，对征管机构和业务流程作了较大范围的调整，软件架构快速适应了变化，经历了实战的考验。

　　4.资源平台的整合。从最初阶段把各个分局的服务器物理集中、统一管理，逐步发展到把应用合并部署到较大的小型机上，在多个小型机之间形成均衡负载的计算群集；把从属于主机的存储阵列剥离出来，采用SAN结构而形成独立、统一的存储局域网，易于横向扩展；骨干网络从星型以太网向更可靠的千兆光纤环网升级，主要目的就是要建成一个可重复使用的、便于横向扩展的IT基础资源平台，逐步实现应用和资源平台的分离，使资源平台可以方便管理。

　　5.项目管理上的整合。在大型信息化项目实践中，南京地税逐步摸索总结了一些做法，比如：一是在合同管理上，借鉴建筑业做法，把设计标和实施标分段招标，四期工程就是在全国范围内招设计标，最后由两个公司同时作设计，虽然多花了一份设计费，但大大降低了技术风险；二是实施监理，在设计标段由HP监理，在实施标段由PWC监理；三是在质量管理方面，聘请了第三方的压力测试公司，使用先进的工具进行验收；四是在进度控制方面，坚持形象进度捆绑付款、关键路径控制、WBC、分割订单等策略，在大型生产系统切换上实施成熟一个上一个、成熟一个地区上一个地区的稳妥策略，取得了不错的效果。

　　五、对未来税务信息化整合方向的展望

　　本着总体规划、稳步推进的策略，南京地税在第一个五年规划基本完成之际，正在着手制订下一步的规划。对未来税务信息化整合的方向，有如下展望：

　　第一，资源平台的整合路线-网格计算。网格应用最大的意义在于管理，可用它来解决信息孤岛问题，实现信息整合。建议采用网格技术对信息系统进行整合。整合首先从最低层开始，把硬盘空间的资源合并成为存储网格；其次是建立数据库网格，把散落在各个业务部门里的数据整合起来，形成一个整体的数据库；第三是建立服务器网格，流程合并成一个完整的流程，这样就能基于一个界面实现完整的业务流程；最后就是管理，通过网格管理工具实现从底层开始到数据库再到应用程序的管理。我们认为，以网格技术构建的基础平台，能够提高硬件的利用率和资源共享，能够使税务机关通过增加成本组件来向外扩张，还可以减少管理需求等。这是一个值得探讨的方向。

　　第二，软件技术的整合路线-SOA.SOA（面向服务的系统架构， ServicesOrientedArchitecture）是天生的整合利器。SOA并不是新生事物，大型IT组织成功构建和部署SOA应用已有多年的历史，比现有的XML和Web服务长很多。IBMCICS和

　　BEATUXEDO就是过去被用于构建SOA应用的两种技术范例。随着WebServices技术和标准体系的发展，基于标准化WebServices的SOA将会有更好的应用前景，这也是南京地税采用SOA来规划设计面向未来几年的信息系统建设和发展的原因。

　　第三，运行维护的整合路线-（OUTSOURCE）业务外包。庞大复杂的信息系统建立起来以后，由谁管理、维护，这已经不是过去一个简单的运维的概念，也不是软件升级的概念，也不是售后服务的概念。税务机关的信息中心如果不能够及时外包业务，战线会越拉越长，最终无力支撑。在发达国家和先进行业， ITServiceManagementPlatform（IT服务管理平台）已经渐成气候。服务管理平台的基本功能是：支持求助响应管理、支持变更管理、支持资产管理、支持服务等级协议管理。它有知识库支撑，可以自积累、自学习、自进化，最终达到高度自动化。IT服务管理和数据中心自动化服务是未来的信息化发展趋势。由于系统特别大，在没有完全自动化以前某些IT服务可能会成为一种外包式系统服务，税务机关工作人员可以更专注于理解自身的业务逻辑，投入更大精力管理数据资源。预计这一模式将是信息资源管理阶段出现的新兴业务模式。