税源管理实践与思考

　　内容提要：本文总结了安徽省地方税税源管理的基本做法和取得的成效，对当前税源管理工作中存在的基础工作比较薄弱，税源监控体系尚不完善，动态的税源监控和税收预测水平有待进一步提高等问题进行了深入分析。本文根据分析的结果，结合基层的意见建议，提出进一步加强税源管理，必须把税源管理放在更高的层面上加以认识，进一步加强领导；必须从理清税源管理概念入手，建立完善的工作职责及制度体系；必须正确理解和处理税源管理与征收管理、稽查管理、税政管理的关系；必须充分发挥税源管理基础性作用，提供更广泛的服务；必须以信息化手段为依托，向实施全面监控的税源管理发展方向过渡。

一、目前税源管理的基本做法和成效

　　地税机构组建之初，全省各市地税局不同程度地在税源管理方面进行了一些初步的工作，1999年，《安徽省地方税税源管理试行办法》颁布实施后，税源管理工作作为一项相对系统性的工作逐步开展起来。特别是随着依法治税和税收经济观念的逐步强化，靠原来粗放型手段组织收入已越来越不能适应新形势发展的需要，征管工作要从源头抓起，组织收入要有本明白帐的认识逐渐深化，税源管理工作成为组织收入的基础性手段，进一步得到重视和加强。通过近六年的实践和探索，各级地税部门围绕提高税源监控水平，强化服务功能，按照分类管理、分级实施、一般和重点相结合的原则，税源管理工作逐步走上规范化、程序化轨道，已初步建立了一套规范实用的税源管理方法和监控机制。

　　一是明确任务责任，进一步细化税源管理办法和制度。各市都根据《安徽省地方税税源管理试行办法》，结合当地实际制定了本市的管理办法或下发了贯彻意见，对税源档案内容、市（县）级重点税源户的建库标准、税源调查分析基本任务、户管责任人履行的职责以及考核内容都作了具体规定，进一步落实了相关职责，从制度上保障了税源管理工作的顺利进行。

　　二是实行属地管理，初步建立税源管理档案和分类管理模式。税源管理体系是在建立健全分级税源档案的基础上逐步完善和发展起来的。各地结合标准化分局（所）创建、计划编制和税源普查或调查等工作，广泛收集辖区相关经济数据、纳税户有关财务指标、税收征纳资料，建立分户（类）税源基础档案，初步构建起税源管理的基础框架。

　　三是抓住重点税源，初步确立了重点税源的分层次监控体系。各市地税局在加强对省级重点税源户管理的同时，分层分级对重点税源实施监控，逐步建立了“市局-县局-分局-税干”四级税源监控网络。近年来，针对基础设施投资规模扩大的情况，各市又将筹建和在建的道路、水利等重点建设工程纳入监控范围，开展了对一次性税源的实时监控，加强税源基础数据采集。

　　简言之，通过近年来的探索和实践，各市税源管理工作取得了以下几方面主要成效：

　　一是各级地税机关对税源管理工作的认识进一步提高，税源管理工作日益规范化、制度化，税源监控体系初步形成，监控的范围不断扩大，税源基础数据管理正朝着层次分明、结构齐全方向发展；二是税源管理对编制税收计划、指导征收工作、推进依法治税的效用不断增强；三是通过税源管理，随时发现征管工作的漏洞和薄弱环节，促进了征管工作质量的提高；四是通过税源管理，真实反映纳税人应征、欠税、缓征等情况，为税收会计核算提供了依据，促进了税收会计核算质量的提高；五是税源管理的广泛开展，进一步强化了征管基础工作，带动了基层建设各项工作的全面提升。

二、税源管理工作中存在的主要问题

　　通过几年来的摸索和努力，各市在税源管理上积累了一些经验，也取得一定的成绩。但不可否认，当前税源管理的基础工作还比较薄弱，税源监控体系尚不完善，动态的税源监控和税收预测水平还有待进一步提高。主要存在以下一些问题：

　　（一）现行税收计划体制给税源管理的真实性、积极性带来一定负面的影响。由于目前计划编制虽然采取自下而上方法，但在综合平衡时仍要服从于全省的整体目标，计划下达仍具有较强的指令性，它是决定各级征收单位和领导干部政绩的一项重要指标，因此，在基层征收单位和税务人员中，普遍存在税源“两本帐”现象和组织收入“留一手”思想。有的地方政府指令性计划一般都明显高于地方实际税源，令税务部门在组织收入与涵养税源、完成任务与依法征管之间陷入两难境地，使得税务机关往往是如实开展税源调查，而不如实向上级机关反映税源状况。

　　（二）税源管理与监控相当程度尚停留在数据采集、汇总、建档等层次。尽管各市都建立了基础税源档案和分级重点税源监控体系，但目前税源管理主要是对静态的、过去的税源情况的掌握，对企业生产经营状况的变化和发展趋势掌握不够，动态的税源监控和税收预测工作水平还较低。部分基层单位对税源管理工作重视不够，迫于任务压力，将主要精力放在组织收入上，对所建立的税源档案，包括重点税源档案和报表，很大程度上是为应付检查、考核和上报。税源基础资料尚未充分开发，对于利用基础税源数据，开展分行业、分税种、分经济类型、分区域的税收情况分析，预测后期税源以及经济发展影响的能力不足，指导组织收入的功效不强。

　　（三）税源管理的覆盖面不够，科学性、实用性有待进一步提高。一方面，目前税源管理的主要落脚点在各级重点税源监控上，对整体税源的掌握还存在一定的盲区，另一方面，目前的税源档案一般只有纳税人税收基本情况、纳税申报表、纳税人财务报表及纳税检查相关资料，这些资料只能反映纳税人过去应纳税收和已纳税收及一些基本情况，而不能对纳税人的经营全貌、纳税人未来经营趋势、可能影响的税额进行分析和预测。因此在指导税收计划编制和征管工作方面针对性和实用性都要打上一定的折扣，税源管理在指标体系和制度设计上需要进一步改进。

　　（四）税源管理的信息化程度不高。目前，全省已开发使用了一套税源管理软件，但由于各种原因，各市还不能完全从征管软件中直接采集数据，特别是企业财务状况数据，税源管理软件与现行征管软件处于割裂状态，征管软件的税源管理模块也未能投入运行，税源管理手段基本处于半手工状态，使管理效率和数据处理能力受到一定影响。

　　（五）省局各部门对系统工作布置业务重叠，存在资源浪费现象。税源管理是一项基础性的工作，涉及面广，应用面宽，税政、征管、计会等各业务部门对此项工作都非常重视，也因此从各自业务出发，在系统内布置了不同侧重、不同需求的税源管理工作。但目前省局内部衔接松散，税源管理工作存在多部门交叉布置现象，造成不必要的重复劳动，导致税源管理力量分散，数据不能共享，基层单位疲于应付，税源管理工作效能不高。

三、基层工作建议

　　一是加强人员培训，提高综合素质。调研所到的市局普遍反映，省局应采取组织业务学习、专业讲座、技能培训和互相交流取经等办法，加大对市县税源管理人员的培训力度，特别是进行操作技能、征管业务、财务知识、统计预测分析方面的培训，努力培养一批懂税收、懂经济、懂计算机的复合型人才。

　　二是强化科技手段，提高信息化水平。在现行统一征管软件的基础上，拓展软件应用深度和广度，将税源监管与税收征管有机结合起来，实现税源管理软件与征管软件的对接，从征管软件中直接提取税源管理相关数据，或进一步完善征管软件中税源管理模块，开发具有良好分析功能的税源监控软件，提高数据综合利用率，满足监控、分析和决策的需要。

　　三是立足现有条件，实施分类监控。鉴于税源分布具有广泛性和变动性的特点，可结合纳税人的信誉等级，对税源大、增减因素变化大、欠税和纳税情况异常的企业，实行跟踪式重点监控；对税源大，纳税信誉好的企业，实行一般性监控；对税源较小且变量也小的企业采取简单型监控；对于流动性较强的个体税收和零散税收，通过社会协税护税网络进行监控，提高税源监控的效能。

　　四是定期定性定量，加强税源分析。广泛开展税源分析，提高分析质量，建立税源定期分析制度，充分发挥税源管理工作效能；把税源管理与即将开展的纳税评估结合起来，利用纳税评估的科学模型，对税源分行业、分税种进行定性和定量分析，重点开展好税收与经济指标对比及行业税负等分析，既要注重量的分析，又要对税源变化趋势作出科学预测。

　　五是注重部门协调，实行业务整合。整合税政、征管、计会和基层单位税源管理资源，以信息共享为目的，建立部门联动、功能完整、协调统一的税源管理机制，解决重复劳动问题，切实减少基层工作量。

四、进一步加强税源管理工作的几点思考

　　（一）必须把税源管理放在更高的层面上加以认识，进一步加强领导

　　长期以来，受税收计划刚性压力的影响，各级税务机关以完成上级下达的税收计划为首要任务，并只注重结果，忽视过程，税源管理工作往往被作为反映税源状况，向政府讨价还价税收任务筹码的收集手段。从地税部门组建后的十年历程看，收入计划与实际税源脱节，致使组织收入收过头税、寅吃卯粮的有，有税不收、寅粮卯吃的也有，归根结底，是坚持税收来源于经济的观念不强，方法不细，手段不硬。剔除政府财政支出压力和部分地方短期行为等因素外，深层次的原因就是税源管理工作的基础仍较薄弱，越往上越存在税源不清的状况，税源管理难以在计划编制中发挥有效的作用，税源管理的地位和作用也无法得到应有的重视。因此，我们认为必须充分认识税源管理在税收工作中的重要性，应当赋予税源管理在税收征收管理中的地位，进一步加强领导，强化管理，通过抓税源管理带动各项税收基础工作质量的提高。

　　（二）必须从理清税源管理概念入手，建立完善的工作职责及制度体系

　　从实际调研情况看，一些地方和有些同志仅仅是从各自的工作角度理解税源管理，对税源管理缺乏系统性和全面性的认识，普遍存在概念模糊，职责混淆的问题。概念上的混淆不清会导致工作上的职责不明，制度体系上的缺失更易造成税源管理工作“疏于管理，淡化责任”的现象发生。因此，我们认为要实现税源管理工作新的突破，首先要搞清概念，并在此基础上进一步界定职责，完善体系，建立制度，形成一套科学、完整、可操作的管理系统。

　　首先，在概念上明确税源管理的定义。我们认为在税源管理的定义上可以宏观，在操作上应侧重微观即具体，根据概念的内涵和外延界定职责，合理划分税源管理与征管、稽查、税政管理等业务的工作内容。综合各方面的理解，我们认为税源管理是指税务机关依据法律法规，对国家税收的来源要素（包括纳税人、课税对象、课税环节和税基等）进行调查、分析、评估，并实施监控、把握发展趋势的动态过程。税源管理既要把握和分析已经实现并入库的税收规模、结构和规律，又要把握和分析已经实现但未入库的税收状况，通过对现状的分析，找出存在问题和原因，研究对策和建议，并积极探索税收变动规律，把握后期税收发展趋势。

　　其次，明确职责和工作任务，形成上下级和相关业务部门各司其职、互相配合的协调机制。税源是税收的来源，税收则是税务机关凭借法律赋予的权利，运用征管手段将已产生的税源即属于国家支配的社会产品征收入库而形成的财政收入。因此，从内涵上讲，税源管理是对形成税收的税基的调查、了解、分析、掌握的过程，具体讲就是对应征税收的监控过程。它的主要任务和主要内容应包括：一是掌握纳税户户数、分布和基本情况，努力实现“零漏户”管理。不了解和把握纳税人户数和基本情况，税源管理乃至整个税收执法管理就会成为无源之水和无本之木。二是了解和把握当期纳税人的生产经营状况、销售状况，包括纳税人生产经营的物流和资金流状况。三是了解和把握纳税人的财务核算情况和纳税申报情况。四是了解和把握纳税人的税收潜力和纳税能力，并对同一行业不同纳税人进行税收统计分析和税负评估。五是对各类纳税人的纳税真实程度进行分析和信誉等级评估等。从外延来看，税源管理应涵盖从掌握税基的各种制度、指标、流程到服务征管、稽查等税收工作的全过程，它建立在其他税收基础工作之上，涉及征管业务、计会业务和税政业务，涉及基层税务机关与上级税务机关、管理机关中各部门的职责分工，因此要根据税源管理的工作需要，进行必要的“业务重组”：一是调整并规范基层税务机关及其工作人员的税源管理程序和管理行为，并设立专门的管理员进行数据管理；二是明确税务机关内部各项专业分工与联系，统筹各职能部门落实工作职责和协调运作；三是明确上下级税务机关的分工，宏观综合税源统计分析预测、重点税源管理和业务管理主要由县级以上地税机关的相关机构负责，单个纳税人的微观税源分析、预测和管理的职能机构主要是基层征收单位。总之，要通过合理界定划分基层税务机关、上下级机关和各部门的职责分工，形成各司其职、相互促进、密切协作的税源管理有效工作机制。

　　第三，建立指标完备的工作体系和相对独立的运作系统。要按照精简实用、科学合理的原则，设计一套税源管理的指标反映体系，在指标设计上考虑静态（如土地、房产、车辆等）和动态（如国民经济预期、企业财务预期、工程项目安排等）指标以及典型指标（如税源大户、重点行业等），影响税基的主要生产经营指标以及税收会计统计指标，力求全面反映存量、当期和预期税源。在外部，要充分利用新征管法对部门协税作出明确的法律规范的有利条件，加强部门之间的信息交流和共享，通过现有的金税、金卡、金关等工程实现税务、银行、工商、海关、发改、国资等部门的信息交流。在税务系统内部，要成立税源管理工作协调组织或其他形式的专门机构，负责税源管理工作的业务规范和监督管理，改变现在部门之间各自为政，多头管理，互不协调的问题，要以机构、业务、技术、人员整合为依托，形成税源管理工作的整体框架和工作流程及运行机制，将该项工作建设成为一套既相对独立又与征管、税政、稽查、计会工作有机联系的完整工作系统。我们认为同时应在两个层次上开展税源管理活动：

　　宏观上，建立与发改委、财政、银行、统计等宏观经济综合部门的联系，广泛收集与税收相关的经济指标，开展税收与经济的宏观关系分析，摸索和建立税收与经济的对应关系模型，从宏观上测算一个地区的税源规模。

　　微观上，根据纳税户的基本构成，针对各类不同税源分别实施监控，一是建立对查帐征收的企业户的动态监控机制。针对这类企业经营和征管上的特点，一方面对企业入库税收进行滚动跟踪，及时了解税收增减的主要影响因素；另一方面，开展调查研究和税源分析，根据企业经营状况、市场情况及政策因素进行收入预测，随时掌握企业税收的运行态势和发展趋势。二是建立核定征收户税源档案。针对这类纳税户年度税收基本稳定的特点，整体汇总核定征收户纳税定额，按常数进行管理。三是建立一次性税源档案。一方面对上年一次性税收建立历史档案，掌握对比因素；另一方面通过调查研究和建立部门联系，掌握当年一些重点建设项目形成的一次性税源。

　　第四，进一步完善工作制度，提高税源管理工作的规范性。规范、完整的制度和扎实的基础是做好税源管理工作的前提，要注重加强税源管理工作的制度建设，按照立足当前，兼顾长远，梯次推进的原则，根据职责分工和体系建设的设想，进一步建立和完善税源管理的制度和方法，建立一套涉及职责分工、指标体系、管理流程、分析预测和检查考核等全方位的操作规程，对税源管理工作的各个环节和应达到的目标进行规范，提高税源管理工作的操作性、系统性和实用性。在下一步工作中，应着手考虑对现行税源管理办法进行必要的修订，以期充分反映上述思想。

　　（三）必须正确理解和处理税源管理与征收管理、稽查管理、税政管理的关系

　　税源管理是税收执法管理的前提和基础，与征管、稽查、税政工作存在紧密的互动关系，抓税源管理工作可以说牵一发而动全身。征管、稽查、税政工作的质量影响税源管理的成果，而抓好税源管理又能有效地促进征管、稽查、税政工作水平的提高。

　　税源管理作为一项独立的工作，广义上说是税收征收管理工作的重要组成部分，两者的关系应是既有交叉又各有侧重。征管工作主要是依据征管法和征管流程，对纳税人的税务登记和认定、户籍管理、核定纳税申报方式和纳税定额、发票管理、催报催缴催欠，以及申报率、申报准确率等实施日常管理，为税源管理提供基础条件和基础资料；税源管理则是侧重对纳税人生产经营状况、纳税情况等进行监控评估，通过纳税人申报指标、缴纳指标和生产经营活动指标之间的数据比较分析，为征收管理提供信息支持。税源管理与稽查管理也是相互联系的，通过开展同行业税负对比，找出税负异常纳税户，为稽查提供选案对象，进而以查促管、以查促收。税源管理同时也是税政管理的一项重要的基础性工作，有了税源管理基础资料，可以反映税收政策对宏观经济调控和企业微观经济活动发挥的作用，也可以反映政策调整对税源的变化影响，进而为税政管理相机抉择提供依据。

　　（四）必须充分发挥税源管理基础性作用，提供更广泛的服务

　　总体讲，就是当好参谋，为组织收入服务；加强监控，为强化征管服务；准确测算，为政策调控服务；关注经济，为企业发展服务。税源管理应拓宽服务理念，坚持对内对外两个服务观。税源管理的优势在于它掌握大量的基础数据，它的基本职责决定了其不能从减免缓等直接惠及企业的角度服务企业，传统的税源管理服务观也仅是单纯的计划服务。因此，对税源管理的服务功能应定位于基础决策服务，从发展的眼光看，它不仅要为征管、稽查、计划的决策服务，也要为企业、政府的决策服务。对内：通过对企业的微观监控，以及开展税收与经济的宏观关系分析，进行纳税能力估算，推算一定的经济量产生多少税收，为计划编制服务；通过分析研究地区、行业和企业的税负水平，深刻剖析企业税负差异的原因，在较大的范围内进行横向的行业税负对比，为稽查选案服务；基层单位通过同户企业纵向分析校验，包括对纳税人的纳税评估，检验企业当期申报是否符合规律，是否存在逻辑差错，对税负较低或申报存在问题的企业先约谈，让企业自己查找原因，加强与纳税人之间的沟通，改变从征收一步到稽查的局面，为征管工作进一步体现人性化管理服务。对外：就促进产业结构调整，培植后续地方税源，降低地税收入风险等事关经济发展的问题（如什么企业含金量高，创造税收多；通过跨省、市同行业税收负担对比，提供政府让利的最低程度，增加对外商的透明度，为招商引资服务），向政府提出倾向性意见，为政府决策服务，为企业服务。

　　（五）必须以信息化手段为依托，向实施全面监控的税源管理发展方向过渡

　　目前税源管理工作中对税源的监控采取的是分层次、分重点的梯级管理模式，上级机关只能了解和掌握少数当时作为重点纳税单位的税收资料。随着市场经济的逐步完善，一个企业甚至一个行业的兴衰将会司空见惯，这将会使重点纳税户的重新认定变得频繁，重点税源资料的稳定性、代表性以及同户型的可比性受到影响，统计分析、税源预测工作难度加大。所以，从长远看，税源管理应当充分利用信息化手段，由现在的分级监控逐步实现全面的无级监控，最终实现各种征管信息和数据资料由网络各终端-基层分局（所）分散采集，市或省地税机关对辖区所有纳税人税源状况实行集中处理、实时监控、信息共享。